Las irregularidades en la construcción de la refinería de Dos Bocas van desde daños ambientales hasta pagos en exceso y contratación injustificadas. El gobierno de México asegura que este mega proyecto “incrementará la producción de derivados del petróleo del país, cuidará la balanza comercial e impulsará el desarrollo económico y social en el sur del país”, los beneficios proyectados podrían verse opacados por los daños que está provocando.

El presidente Andrés Manuel López Obrador ha descrito este Megaproyecto como una gigantesca refinería con capacidad para procesar hasta 340 mil barriles de crudo al día está en proceso de construcción en México. Se estima que esta instalación podría suplir hasta el 20 por ciento de la demanda nacional de gasolina.

Mientras que durante el gobierno de Enrique Peña Nieto, México optó por importar combustibles para satisfacer la demanda interna, sacrificando así su autonomía energética, bajo la administración de López Obrador, se ha priorizado la producción nacional de combustibles como medida para fortalecer la soberanía energética.

Pero la construcción de la Refinería Olmeca ha sido ensombrecida por una serie de irregularidades y sobrecostos. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) ha identificado inconsistencias que podrían representar un daño significativo a las finanzas públicas, alcanzando la alarmante cifra de 253 millones 102 mil 110.68 pesos.

Estos daños financieros corresponden a las siguientes irregularidades:

• Pagos en exceso
• Falta de aplicación de penas convencionales por atrasos en entregas
• Pagos a personal sin cédula profesional
• Planeaciones fuera de norma
• Pagos sin justificar
• Montos pendientes de aclarar
• Diferencia de volúmenes entre lo pagado y lo verificado
• Falta de evaluaciones
• Contratos mal ejecutados
• Falta de tramitación de convenios por volúmenes adicionales en contratos
• Incumplimiento de leyes, reglamentos y disposiciones en contratos
• Atrasos en entregas
• Contrataciones injustificadas
• Pagos duplicados y ejecución de cantidades adicionales sin autorización

A pesar de que la construcción de la instalación petrolera promete mucho para la economía mexicana, existen otros ámbitos que se verán perjudicados. 

Lo que inicialmente se estimó como un proyecto de entre 11 y 12 mil millones de dólares, ha experimentado un aumento desmesurado en su costo. Informes recientes de Pemex ante la Comisión de Bolsa y Valores de Estados Unidos (SEC por sus siglas en inglés) indican que el costo de la refinería podría llegar a los 16 mil millones de dólares, el doble de la cifra inicialmente proyectada.

La exsecretaria de Energía, Rocío Nahle, quien encabezó el proyecto en 2019, comentó en entrevista para Expansión, que los sobrecostos se deben a los pagos de impuestos y obras externas.

Irregularidades e ineficiencias de Dos Bocas expuestas en auditorías 

Serendipia revisó un total de 23 auditorías realizadas a la Nueva Refinería en Dos Bocas por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) entre 2019 y 2022. De esas 23 auditorías, en 18 fueron encontrados posibles daños a la Hacienda Pública de la Federación.

La información que se tiene sobre cómo se ha manejado el recurso ha sido a través de las auditorías de la ASF que, de acuerdo con la Coordinadora del programa de competencia y regulación en México en la organización México Evalúa con enfoque en el sector energético, Ana Lilia Moreno, resultan ser pocas para la magnitud de la obra. En las auditorías se pudieron detectar diversas irregularidades que, como consecuencia, generaron sobrecostos, penas convencionales y atrasos. Entre las irregularidades identificadas que más destacan están:

• Planeaciones fuera de norma
• Diferencias de volúmenes entre lo pagado y lo verificado
• Pagos sin justificación
• Falta de cédulas profesionales
• Retrasos en entregas
• Atrasos en ejecución
• Pagos en exceso sin autorización
• Incumplimientos de leyes y normativas en la gestión financiera y contratación de la refinería
• Montos sin aclarar
• Falta de aplicación de penas convencionales
• Falta de firmas de responsabilidades de los funcionarios que asignan los recursos a la construcción de la refinería 

Ana Lilia afirma que el mayor riesgo y fuente de irregularidades es en la gobernanza, es decir, en la toma de decisiones sobre cómo se ejercen los recursos, ya que estás irregularidades ocasionan ineficiencias que atrasan el proyecto. Destaca la mala planeación del proyecto poniendo como ejemplo el hecho de que se les haya olvidado poner una planta de cogeneración eléctrica en el diseño original. Es decir, no pensaron en incluir una planta generadora de electricidad que active los mecanismos para operar la refinería. “Atrás no estuvieron personas competentes para hacer estos diseños”, comentó Moreno.

Otras ineficiencias que Moreno ha detectado son:

• Mala ubicación de la refinería por el riesgo que corre la refinería de hundirse debido al aumento del nivel del mar en Tabasco (que Moreno prevé será en 50 años)
• Falta de ductos necesarios para transportar el producto refinado a los destinos comerciales
• Falta de infraestructura urbana en el municipio de Paraíso en Tabasco para que pasen las pipas que contienen el refinado
• Desgastes y falta de visión
• Falta de responsabilidad de funcionarios

“Este tipo de diseño habla muy mal de quienes estuvieron atrás”, comentó Moreno sobre cómo la mala planeación de esta refinería y la ineficiente contratación de personal ha causado que la construcción no termine y las irregularidades no dejen de salir a la luz.

Estas irregularidades e ineficiencias no solo han generado un sobrecosto en el proyecto y un atraso en su entrega, sino que también han generado un daño a la Hacienda Pública de la Federación que ha ido aumentando año con año:

Existe una falta de información pública disponible sobre qué partes del costo de la refinería están internalizadas en los costos de Petróleos Mexicanos (Pemex). La asignación del presupuesto de Dos Bocas está a cargo de la Secretaría de Energía, que es la institución competente a cargo de la administración, regulación y fomento de los recursos de energía en el país.

En este caso, la falta de información se debe a que la Secretaría de Energía le transfiere el presupuesto de la refinería a las filiales de Pemex -que son 40- para que estás se encarguen de administrar los recursos en torno a la construcción de la refinería. El problema es que estas filiales no tienen obligaciones de transparencia porque se rigen por el derecho privado, es decir, al no ser empresas públicas pueden reservarse la información.

Un buen modelo de gobernanza toma decisiones con responsabilidad, orden, transparencia y rendición de cuentas. Con esto, Moreno explica cómo la forma en la que la Secretaría de Energía ha suministrado recursos a las filiales de Pemex encargadas de la construcción de la refinería no representa un buen modelo de gobernanza debido a la falta de transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas.

EPN optó por la importación y AMLO por la producción

Durante el gobierno de Peña Nieto, el gobierno se enfocó en disminuir la producción nacional de combustibles y recurrir a la importación de estos para garantizar la seguridad energética sin estresarse por la producción nacional. Sin embargo, esto ocasionó disgusto con los sindicatos y los trabajadores del sector petrolero pues los activos se deterioraban y trabajadores que no hacían nada, seguían cobrando.

La actual administración de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) defiende la necesidad de esta nueva refinería justificándose por la “autarquía de combustibles”. Ana Lilia Moreno explica cómo en los inicios de este sexenio nos encontrábamos en una lucha contra el robo de combustibles, pues era causante de escasez y estrés en la población. Lo anterior indicaba que, la solución más lógica, era aumentar la producción para abastecer toda la demanda de energía en México.

Moreno indica que este debate entre la producción y la importación es una mera cuestión de política energética sobre cómo abastecer a la población con los energéticos que necesita. Explica como una alta dependencia del extranjero genera cierto estrés por la posibilidad de conflictos geopolíticos. Sin embargo, también dice que la presión hacia el Sistema Nacional de Refinación por producir los combustibles ha ocasionado una sobreproducción de combustóleo -subproducto del petrolífero de muy baja calidad- el cual, al ser utilizado genera impactos ambientales de salud pública.

Por su parte, Adrián Duhalt, doctor en Geografía Económica, investigador en la Universidad de Columbia en Nueva York y observador del sector energético en México, argumenta que la exportación de petróleo crudo es una práctica que se ha instrumentado sexenio tras sexenio gracias a la necesidad de monetizar esta producción. Con esto, se debe de comprender que, sí México produce más productos derivados del petróleo en las refinerías, va a “castigar las exportaciones de petróleo crudo”, como explica Duhalt. Es decir, por un lado, si van a bajar las importaciones pero, por el otro, también bajarán las exportaciones de petróleo crudo porque se mandará a las refinerías de México.

La balanza comercial de Pemex

Adrian Duhalt explica un fenómeno conocido como la balanza negativa comercial. Esto sucede cuando un país importa más de lo que exporta. Este valor se obtiene restando las importaciones a las exportaciones, es decir, los egresos a los ingresos.

Según la auditoría 436 del 2020, hubo una reducción en el porcentaje de utilización de las refinerías del 61 por ciento en 2015 al 36.3 por ciento en 2020. De acuerdo con Duhalt, la balanza petrolera se encuentra negativa porque desde el 2015 se registra un déficit en las exportaciones de productos petroleros. Duhalt, pone como ejemplo que en 2022 la balanza comercial petrolera fué de 35 mil millones de dólares, mientras que en 2023 fue de 18 mil 500 millones de dólares.

De acuerdo con información del Banco Central de Banco de México, así ha ido cayendo la balanza comercial petrolera en México:

Este déficit de exportaciones y la gran inversión en importaciones es algo que se espera corregir con la apertura de la Refinería Olmeca. Es decir, al México poder producir sus propios productos petroleros, se espera que ya no tenga que recurrir a adquirirlos como importación de otros países. 

No se sabe hasta cuándo se podrá solventar el sobrecosto de la refinería en Dos Bocas

El plan para construir una nueva refinería comenzó a formularse desde diciembre de 2018, pensando en una inversión de ocho millones de dólares (133 millones 495 mil 200 pesos). El Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) elaboró un reporte de investigación para evaluar la viabilidad del proyecto en sus inicios en 2019.

En el estudio se analizaron 30 mil escenarios para hacer una evaluación financiera del proyecto. De esos 30 mil escenarios, el 98 por ciento demostró “generar más costos que beneficios”. Es decir, desde el 2019 se pronosticó que el proyecto generaría un sobrecosto e, inclusive, el IMCO recomendó cancelar la construcción.

“El problema es que el sobrecosto de la refinería  va a tenerse que amortizar en muchísimos años”, comentó Moreno sobre cómo tardaremos mucho en recuperar la inversión. Asimismo, confirma el punto de IMCO: que la inversión en esta refinería va a ser perdedora de dinero. Moreno argumenta que, con la abrupta demanda de petrolíferos y la transición energética a la vuelta de la esquina, no nos dará tiempo de solventar su costo antes de que los combustibles dejen de ser necesarios.

Para Duhalt, lo más sensato que podría hacer la siguiente administración es llevar a buen término la Refinería Olmeca y ser operada para que “produzca combustibles”. Asegura que esta refinería es más una decisión política que económica.

“No sé exactamente cuál es el horizonte, pero mientras más cara sea la refinería, más lejos está el horizonte, y ese horizonte cruza con otro horizonte que es la sustitución de automóviles por automóviles eléctricos”, comentó Moreno hablando de como no hay certeza sobre cuando se solventara el costo de la refinería pero que está en peligro de no llegar por el “horizonte” que se viene con los automóviles eléctricos, dependiendo cada vez menos de los hidrocarburos.

En Estados Unidos, existe la Ley de Reducción de la Inflación, que pretende reducir la contaminación del aire promoviendo la justicia ambiental. Buscan aumentar la capacidad de las ciudades para transitar energéticamente, dando créditos a las viviendas que adquieren paneles solares y dando subsidios para la adquisición de automóviles eléctricos. Pretenden que, al menos, el 67 por ciento de los autos sean eléctricos para 2032.

Relacionando esto con el Tratado de Libre Comercio, si la planta productiva que tiene México en la industria automotriz optara por convertir sus líneas de producción a los autos eléctricos, el país mexicano se ataría a esta realidad de los autos eléctricos. De acuerdo con Ana Moreno, las autoparteras han puesto, también, horizontes en el tiempo para dejar de producir automóviles de combustión interna. “Entonces, va a llegar un momento en que si alguien quiere comprarse un coche, solo va a haber eléctricos en el mercado”.

No continuar con la operación de Dos Bocas sería una pérdida más grande que su sobrecosto

Durante su visita al Congreso de la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, Xóchitl Gálvez indicó que la Refinería de Dos Bocas podría continuar sus actividades durante su sexenio. “Lo que está más o menos se mejora”, comenta la candidata sobre la continuación de la refinería en su administración. 

Ana Lilia Moreno indica que el dinero invertido en la Refinería Dos Bocas “se tiene que usar”. Comenta que como ya se invirtió demasiado dinero en la Nueva Refinería, se tiene que terminar. Asimismo, afirma que dejarla en obra negra sería una gran pérdida para el Estado mexicano, porque no terminarla significaría que se gastó mucho dinero para nada. 

Todos los años, el Presupuesto de Egresos de la Federación permite los gastos corrientes que son los gastos específicos que se deben de hacer hacia ciertos rubros -salud, educación, energía, telecomunicaciones, etc- para hacer funcionar el gobierno y habilitar el acceso a derechos de la población. Por otro lado, también existe otro gasto, “el gasto que no se ve”, como lo describe Ana Lilia. Ese gasto que no se ve, es donde se encuentran las pérdidas de empresas como Pemex Transformación Industrial.