El Índice de Gobierno Abierto en México 2021 disminuyó en 7.6 por ciento con respecto a 2019. Esto significa que la transparencia y la participación siguen sin mejorar en el país porque los ciudadanos no cuentan todavía con mecanismos para incidir en la toma de decisiones del gobierno.

¿El gobierno abierto en México existe? El presidente Andrés Manuel López Obrador asegura que su administración entiende que “la transparencia es una regla de oro de la democracia”, según lo que dijo durante la conferencia de prensa del 15 de diciembre de 2021. En esa misma intervención aseguró que “no venimos aquí a ocultar nada, queremos que la vida pública sea cada vez más pública”. Pero los datos muestran que el puntaje del país en la Métrica de Gobierno Abierto disminuyó en siete por ciento entre 2019 y 2021. 

Que la vida pública sea cada vez más pública es uno de los principios rectores del Gobierno Abierto, un “modelo de gestión que incorpora principios, políticas o acciones de transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas, participación ciudadana y co-creación gubernamental”. Y a pesar de lo que el presidente dice que quiere hacer, los datos revelan otra historia.

Las acciones del gobierno federal y los gobiernos locales en México resultaron en una disminución de 7.6 por ciento en el Índice de Gobierno Abierto 2021 en comparación con 2019. Este índice es parte de la Métrica de Gobierno Abierto (MGA), un estudio que el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) realiza cada dos años desde 2017 en coordinación con el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) para analizar el desempeño de las administraciones públicas del país en dos dimensiones: transparencia y participación.

En la MGA más reciente (2021) el puntaje en el Índice de Gobierno Abierto fue de 0.48 en una escala del cero al uno, mientras que en 2019 se había ubicado en 0.52. Esta es una disminución de cuatro puntos en dos años. No obstante, al compararlo con 2017 hay un aumento de 26.32 por ciento entre la primera y la tercera edición de la métrica.

Para la realización de la Métrica de Gobierno Abierto en México 2021 el CIDE analizó el desempeño de mil 365 sujetos obligados (todas aquellas dependencias, organismos descentralizados, partidos políticos, sindicatos o entidades obligadas por Ley a dar cumplimiento al derecho de acceso a la información pública) federales, estatales y municipales.

El análisis comprende una revisión manual de dos mil 872 solicitudes de acceso a la información, así como un análisis automatizado de 373 mil solicitudes más. También incluye dos mil 730 búsquedas en la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT) y en Google. Así como 615 consultas en los sitios web de los sujetos obligados y 13 en portales locales de datos abiertos.

La MGA evalúa por separado las dos dimensiones del Gobierno Abierto: transparencia y participación ciudadana. Ambas retrocedieron en comparación con la versión anterior de esta Métrica, efectuada en 2019: la transparencia en el país se redujo en un 4.6 por ciento. y la participación ciudadana, en 14.6 por ciento.

Y es que “la transparencia no es una presentación de Power Point”, de acuerdo con Daniela Barragán, periodista en SinEmbargo.

“La población piensa que serían mejor dos conferencias de prensa diarias en lugar de herramientas como la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT), pero lo preocupante es que, al momento de pedir documentos o bases de datos sobre la información que presentan (en las conferencias), las dependencias responden que no te pueden entregar la información, que no existe o que no es de su competencia”.

Daniela Barragán, periodista en SinEmbargo.

La reducción en los puntajes de la MGA 2021 tiene dos causas, de acuerdo con Guillermo Cejudo, profesor-investigador de la división de Administración Pública del CIDE y coordinador de la Métrica: la pandemia de COVID-19 y el cambio de administraciones locales. 

En primer lugar, durante la contingencia sanitaria hubo un recorte en los recursos destinados para el mantenimiento de los sitios web de las dependencias gubernamentales. Además, dichas instancias se vieron forzadas a trabajar a distancia, motivo por el que además se extendieron los plazos de entrega de respuestas a solicitudes de acceso a la información pública.

El INAI paralizó sus actividades desde el 24 de marzo hasta el 1 de mayo de 2020, fecha a partir de la cual se empezaron a atender solicitudes de información dirigidas a sujetos obligados “esenciales”, como la Secretaría de Salud. “Hubo entidades que detuvieron sus procesos durante dos años. Eso mermó el cumplimiento de todas las obligaciones de transparencia”, dice Adrián Alcalá Méndez, comisionado del INAI. 

La segunda causa de retroceso en el Índice de Gobierno Abierto en México fueron los procesos de cambio de gobierno en 15 estados (con sus municipios) que se llevaron a cabo durante 2021. La falta de continuidad de las iniciativas es una constante en México, pero este hecho ocasionó que varios procedimientos gubernamentales, ya puestos en marcha, se interrumpieran. “Estos cambios explican el retroceso en el Índice de Gobierno Abierto, mas no lo justifican. Los ciudadanos tampoco tendrían que ver limitados sus derechos sólo porque hay un cambio de administración”, afirma Cejudo.

Pero los retos para el Gobierno Abierto en México no son solo la pandemia de COVID-19 y los cambios de gobiernos locales. Y es que en efecto, la transparencia no es una presentación de Power Point, y el nivel de apertura de un gobierno no se mide en conferencias de prensa.

México fue uno de los ocho países fundadores de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), una iniciativa internacional que inició en 2011 y que busca la colaboración entre los gobiernos y la sociedad para “promover una gobernanza transparente, participativa, inclusiva y responsable”. Pero, a 11 años del inicio de esta alianza, los esfuerzos para construir un gobierno abierto en México han sido insuficientes.

México en la Alianza para el Gobierno Abierto

Actualmente la AGA está integrada por 77 países y 106 gobiernos locales. Su principal instrumento son Planes de Acción Nacionales mediante los cuales los gobiernos adoptan compromisos concretos elaborados en conjunto con organizaciones de la sociedad civil (OSC).

México está desarrollando su Cuarto Plan de Acción que comprende un periodo de dos años: de 2019 a 2021. Aunque este plan debía ser completado en 2021, medio año después sigue en desarrollo porque el país solicitó una prórroga, ya que este fue puesto en marcha a finales de 2019.

Además, el Tercer Plan de Acción de la AGA (2016-2018) en México no pudo ser cumplido.  “No solamente no se cumplió a cabalidad, sino que (concluyó) sin sociedad civil, y no hay gobierno abierto sin sociedad civil”, dice Juan Manuel Casanueva, director de Social TIC, organización que fue parte del núcleo de OSC en la AGA.

Casanueva explica que en 2017, cuando Enrique Peña Nieto era presidente, el diario estadounidense The New York Times reveló que el gobierno federal había usado el software Pegasus para espiar a periodistas, defensores de derechos humanos y miembros de OSC. Ante esto, las organizaciones de la sociedad civil que formaban parte de la AGA anunciaron el 23 de mayo de 2017 su salida del seguimiento de este tercer plan de acción.

“Si no existen espacios seguros, libres y sustantivos para que la ciudadanía pueda dialogar y co-construir con sus gobernantes, no se puede tener un gobierno abierto”.

Comunicado de OSC al retirarse de la AGA. 23 de mayo de 2017.

En noviembre de 2018, el gobierno de Peña Nieto dio por concluido este tercer plan y en respuesta, las OSC presentaron un “informe sombra” en el que relatan las razones por las que salieron de la AGA un año antes y las reflexiones a partir de los procesos de co-creación y posterior ruptura con el gobierno. Además, evidenciaron inconsistencias en este plan, como el cambio de redacción de algunos compromisos para limitar su alcance. 

El 10 de diciembre de 2019, el gobierno de López Obrador presentó el Cuarto Plan de Acción (2019-2021), asegurando que para esta administración “es fundamental y es una muestra de la nueva relación que construye con los ciudadanos, democrática y de respeto a las libertades civiles y a la privacidad de las personas”.

De esta manera, el cuarto plan de acción que debió iniciar en 2019 fue puesto en marcha a finales de ese año, por lo que el Comité Coordinador de la Alianza para el Gobierno Abierto en México acordó solicitar la ampliación del plazo para finalizar este plan en 2022. Este plan incluye 13 compromisos, entre los que destacan los siguientes: regular la intervención de comunicaciones privadas (a raíz de las revelaciones del uso de Pegasus), luchar contra la corrupción y garantizar los derechos sexuales y reproductivos.

El Gobierno Abierto en México: ¿cómo vamos en transparencia?

La transparencia “permite saber qué acciones realizan y cómo gastan el dinero nuestros gobernantes. Entre mejor informada esté la ciudadanía, más podrá incidir en la toma de decisiones y exigir respuestas”, dice Casanueva.

El promedio para la dimensión de Transparencia en la MGA 2021 es de 0.61. Esto es 4.6 por ciento menos en comparación con la edición anterior (2019), cuando recibió una calificación de 0.64.

“Lo que vemos es que los instrumentos establecidos hasta ahora no son suficientes para garantizar un México transparente”, dice Emilio Del Carmen López, doctorando en Sociología de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO México). 

La MGA 2021 mide en la dimensión de Transparencia si el gobierno entrega información sobre su desempeño, pero también la facilidad de acceso a dicha información y si ésta permite a la ciudadanía tomar decisiones. Con base en tal objetivo diferencia entre ‘transparencia gubernamental’ y ‘transparencia ciudadana’. 

“Lo que hacemos es distinguir entre lo que hacen los gobiernos tratando de cumplir la Ley y lo que conforma la experiencia ciudadana”, explica Cejudo. 

Y, de acuerdo con los resultados de la Métrica de Gobierno Abierto en México 2021, la dimensión de transparencia vista desde una perspectiva gubernamental recibe mejor calificación: 0.68 en una escala de 0 a 1. En contraste, la transparencia basada en el punto de vista ciudadano obtiene un valor 22 por ciento menor con apenas una calificación de 0.53.

Es más, con base en el punto de vista gubernamental, el gobierno federal obtuvo la mayor calificación en transparencia con un puntaje de 0.86. Le sigue Sinaloa con un valor de 0.83. No obstante, desde una perspectiva ciudadana estas calificaciones no son tan altas. Para la población, Guanajuato es la entidad con mejor puntaje: 0.68. Empatado se encuentra el gobierno federal con una calificación también de 0.68: un valor 20.9 por ciento menor a lo reportado por las autoridades.

 “En los últimos 20 años, desde que se publicó la Ley Federal de Transparencia en 2002, hemos capacitado a las dependencias para cumplir con las normas”, sostiene Alcalá. “Sin embargo, olvidamos que el centro de las políticas públicas es el ciudadano. Y, ¿por qué esto es malo? Pues porque para la gente, el acceso a la información le permite transformar su entorno. Desde su vida cotidiana hasta su participación como ciudadano de un municipio”.

¿Esta diferencia se refleja en los datos? Sí. Visto desde el gobierno, el componente de acceso a la información recibe una calificación de 0.80, la mayor en toda la Métrica de Gobierno Abierto en México 2021. Sin embargo, al enfocarse sólo en la perspectiva ciudadana su valor es de 0.64: una diferencia del 25 por ciento entre ambos puntajes.

Con base en el punto de vista gubernamental, el gobierno federal obtuvo la mayor calificación en Transparencia con un puntaje de 0.86. Le sigue Sinaloa con un valor de 0.83.

No obstante, desde una perspectiva ciudadana estas calificaciones no son tan altas. Para la población, Guanajuato es la entidad con mejor puntaje: 0.68 en una escala de 0 a 1. Empatado se encuentra el gobierno federal con una calificación también de 0.68: un valor 20.9 por ciento menor a lo reportado por las autoridades.

Datos abiertos, los peor calificados

Los datos abiertos son la máxima expresión de apertura gubernamental. Las bases de datos abiertos permiten tener la información “en un formato utilizable para cualquier persona”, dice Casanueva. “De esa forma, todos tienen la posibilidad de descargar o acceder a la base de datos para hacer con ella lo que quieran”.

Pero, ¿qué se entiende por datos abiertos? ¿Tienen un uso en la vida cotidiana de la población? Los datos abiertos son todas aquellas bases de datos que se encuentran en un formato legible por una computadora y que permite su reutilización.

Los datos abiertos permiten acceder a una enorme cantidad de información relativa al desempeño de los sujetos obligados y a asuntos de interés público.

Por ejemplo, durante la pandemia de COVID-19, la Secretaría de Salud (SSa) colaboró con el gobierno de la Ciudad de México para utilizar sus datos sobre ocupación hospitalaria en el desarrollo de una aplicación.

“En ella ingresabas tu código postal y te indicaba (con una semaforización de rojo, amarillo o verde) el estado de tus hospitales más cercanos. Eso te permitía tomar mejores decisiones”, recuerda el comisionado Alcalá. “De esa forma se puede aprovechar el poder que tienen los datos estructurados en aspectos de la vida cotidiana: escolares, laborales, de salud, etc. Los datos abiertos sirven para explicar de una manera más eficaz y eficiente la realidad de cualquier persona”.

A pesar de su enorme importancia, la calificación de México en datos abiertos es la más baja de toda la MGA 2021 con un puntaje de 0.16 en una escala de 0 a 1. Encima, el componente no reportó mejoras ni retrocesos con respecto a su versión anterior (2019), cuando también obtuvo un valor de apenas 0.1. ¿Esto qué refleja?

Pues que, de nuevo, México no es completamente transparente con su información, incluso cuando afirman sí entregarla. Esto porque en lugar de proporcionar bases de datos, las dependencias optan por otorgar documentos en PDF que son difíciles de utilizar. “El no brindar datos abiertos es una forma de ser opaco. Una manera de decir: “soy transparente con la información, pero te va a costar trabajo manipularla para hacer con ella una base de datos manejable”, dice Emilio Del Carmen. “Si se publicaran datos abiertos, la información ya no se quedaría como un PDF con miles de hojas. Entonces se le podría dar sentido para tener incidencia en políticas públicas”.

En la MGA 2021, el gobierno federal obtuvo la mayor calificación en el componente de datos abiertos: un puntaje de 0.46 en una escala de 0 a 1. Le siguen Puebla y San Luis Potosí con valores de 0.35 y 0.32 respectivamente. Al otro extremo se encuentran Guerrero con 0.02 y Zacatecas con una calificación de 0.

Pero, ¿a qué se debe este problema? Para Guillermo Cejudo del CIDE, una de las razones es que hay pocos sujetos obligados que son conscientes de su importancia y en el país no existen estándares y políticas claras sobre la materia. “No hay una política nacional de datos abiertos. Es decir, cada quien entiende de forma distinta qué es un dato abierto y, por tanto, también la forma de publicarlos”, revela Adrián Alcalá. 

El comisionado también evidencia que la Federación cuenta con instrumentos normativos sobre datos abiertos, pero su aplicación sólo le corresponde a los sujetos obligados de la administración pública federal. “Por ejemplo, otros sujetos obligados, como los fondos públicos o los partidos políticos, no utilizan datos abiertos porque no existe una obligación como tal de hacerlo”, afirma Alcalá.

Juan Manuel Casanueva de SocialTIC coincide en la necesidad de establecer una agenda nacional de datos abiertos como una medida eficaz para mejorar significativamente el componente de datos abiertos en el país. Por consiguiente, el INAI busca colaborar con otras plataformas como CodeandoMéxico para impulsar la política “Abramos México”. Su intención es contar con un instrumento normativo aplicable a todo el territorio nacional.

Sin embargo, a pesar de la narrativa de la administración actual, hasta el momento el gobierno abierto en México no es una realidad. Esto porque los indicadores de transparencia y datos abiertos siguen sin mejorar en el país. Aunado a ello, México se encuentra inmerso todavía en su Cuarto Plan de Acción de Gobierno Abierto (2019-2021), el cual debía concluir en el transcurso del año pasado. 

Todos estos indicadores evidencian la falta de mecanismos mediante los cuales la ciudadanía puede incidir en las resoluciones de sus respectivos gobiernos. Esto es preocupante debido a que “la democracia no significa que sólo soy ciudadano cada tres años cuando voy a votar. También consiste en implicarse durante el ejercicio del poder, en conocer lo que hacen los gobiernos y participar en su toma de decisiones”, sostiene Guillermo Cejudo.