Bajo el argumento de que las instituciones de seguridad son “garantes de la transparencia”, el presidente Andrés Manuel López Obrador dio a las Fuerzas Armadas el control administrativo de las aduanas en México, tanto de los puntos interestatales como de los principales accesos de mercancías al país. Sin embargo, la opacidad en la administración del sector y la insistencia de sujetar los recursos aduanales al mando castrense podrían provocar, de acuerdo con especialistas, justo lo contrario: más opacidad y, con eso, más corrupción.

Por Luisa García y Claudia Ocaranza / Periodismo Empower

“Los puertos, en especial las aduanas, desde hace mucho tiempo son enclaves de corrupción”, dijo el presidente Andrés Manuel López Obrador en julio de 2020. La afirmación fue pronunciada desde el puerto de Manzanillo, Colima, uno de los principales puntos de acceso de mercancías a México. Un año después continuaba en la misma línea al afirmar “tenemos que limpiar todas las aduanas del país”, a la par de anunciar la ampliación de las tareas de protección y administración conferida a militares y marinos en estos sectores.

La Administración General de Aduanas (AGA) dejó de existir a fines de 2021 y la reemplazó la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM) en enero de 2022. Con esta medida impulsada por el Gobierno Federal, la autoridad aduanera ya no está bajo el mando del Servicio de Administración Tributaria (SAT), sino pasa a ser un órgano administrativo desconcentrado cuyas 50 aduanas están bajo el control de las Fuerzas Armadas.

De acuerdo con datos y fuentes con experiencia en el sector aduanal y en transparencia entrevistadas por Empower, el fenómeno de la opacidad ya está presente en las aduanas  mexicanas. Apuntan que incluso podría empeorar y, con eso, poner en riesgo el funcionamiento de estos puntos de entrada y aumentar fenómenos que ya suceden en las aduanas, como la corrupción.

La consultora Integralia identifica como un riesgo de la militarización el aumento en la opacidad y corrupción pues, al tener la seguridad nacional como paraguas de sus acciones, “las instituciones militares están menos sujetas a mecanismos de contrapeso, vigilancia y rendición de cuentas que los organismos civiles. Asimismo, las instituciones castrenses pueden ser utilizadas como vehículo de opacidad cuando el Gobierno Federal busca mantener lejos del escrutinio público determinado proyecto o programa”.

A inicios de 2022, la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) empezó a tener a su cargo las aduanas fronterizas y la Secretaría de Marina (SEMAR) las marítimas, mientras que la nueva ANAM administra las aduanas o accesos internos. Sin embargo, en mayo de 2022, la ANAM perdió el control de aquellas aduanas, según dictó la reforma de su reglamento interno. Fue el Ejército quien diseñó el texto de reforma y en sus anotaciones detalló que la restricción de control a la ANAM fue idea del presidente López Obrador, según reportó el diario Reforma con base en la filtración masiva Guacamaya Leaks.

Confidencialidad y aduanas

La de las aduanas no es la primera puerta que López Obrador abre para los militares. Con el impulso a las tareas de seguridad ampliadas suman más de 20 funciones ajenas a la naturaleza de las fuerzas castrenses, mismas que se han conferido en los últimos tres años y medio de la actual administración, de acuerdo con el reciente estudio “Militarización en México” de la consultora Integralia.

En los proyectos de infraestructura que han sido insignia de la actual administración —como el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles, la refinería de Dos Bocas y el Tren Maya— se ha ocupado la misma narrativa para justificar la injerencia de la SEDENA y, al mismo tiempo, su opacidad. El discurso gira sobre el argumento de que la seguridad nacional justifica evitar transparentar toda la información que detalle sus actividades, ya sea de forma proactiva o a través de responder a solicitudes de información pública, impidiendo así que las y los ciudadanos conozcan hasta el mínimo detalle sobre los encargos que llevan a cabo las Fuerzas Armadas.

“El gobierno actual no entiende que las aduanas no son un tema de seguridad nacional. Ellos ven la aduana como seguridad nacional y no como se ha visto desde que hay apertura comercial, que es como [un tema de] facilitación del comercio exterior. Esta pequeña gran diferencia es la que llevó al presidente a la decisión de militarizar las aduanas”, sostuvo Manuel Díaz, especialista en comercio internacional en entrevista con Empower.

”De por sí los temas de seguridad tienden a ser bastante opacos”, comentó Eunice Rendón, exsecretaria ejecutiva adjunta del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). “Tampoco hay transparencia en los recursos, y en la SEDENA mucho menos la va a haber, si es una de las instituciones más opacas en materia de recursos”, dijo a Empower.

De acuerdo con el estudio de Integralia, las Fuerzas Armadas se caracterizan por su opacidad. Más allá del número de solicitudes de transparencia que responden de manera negativa por motivos de confidencialidad o seguridad nacional, “no informan sobre asuntos fundamentales para conocer su operación y evaluar su desempeño, tales como sus políticas y programas, su despliegue territorial o los eventos relacionados con presuntas violaciones a derechos humanos”.

Fideicomisos sí para los militares

Para la administración de recursos para las aduanas, la SEDENA y la SEMAR tienen acceso a fideicomisos sin estructura, figura financiera que para el resto de la administración pública quedó limitada después de que López Obrador extinguiera ese tipo de fideicomisos en específico en 2020. Ese año, desaparecieron más de un centenar de fideicomisos sin estructura del Gobierno Federal.

Con la publicación del reglamento interno de la ANAM en diciembre de 2021, se les dio carta abierta a ambas secretarías para constituir fideicomisos sin estructura, con el fin de manejar lo recaudado por las aduanas bajo su coordinación. Este tipo de fideicomiso es un fondo que obtiene y administra recursos públicos para cumplir un objetivo específico, con base en las decisiones de un comité técnico.

Meses después de la emisión del reglamento, se precisó que tanto la SEDENA como la SEMAR podrían “participar como Unidades Responsables” de dichos fideicomisos, sin mencionar la facultad para constituirlos, en una modificatoria publicada en mayo de 2022. A la fecha, la SEDENA sostiene, vía una respuesta a una solicitud de información presentada por Empower, no haber constituido fideicomisos y la SEMAR sí ha constituido un fideicomiso llamado “Fideicomiso de Administración y pago SEMAR”, generado con la finalidad de que dicha secretaría tenga fondos para hacer pagos de sus compras y contrataciones.

“Lo de los fideicomisos me llama mucho la atención porque, al inicio de este gobierno, el Presidente ordenó desaparecer la gran mayoría de los fideicomisos públicos, porque él argumentaba que esos fideicomisos se prestaban a corrupción, casi todos”, recordó en entrevista con Empower Paulina Creuheras, especialista en transparencia y coordinadora del estudio “Militarización en México” de Integralia.

“Por un lado están desapareciéndolos y por el otro están facultando a las Fuerzas Armadas a administrar nuevos, y pues es preocupante porque no son las instituciones más transparentes que digamos, sino al revés”, agregó.

Información reservada según la ANAM

La información que la nueva autoridad aduanera ha clasificado como confidencial o reservada, hasta el momento, ha dado muestras de su nivel de apertura informativa.

“El gobierno federal está arrasando con el fideicomiso aduanero [FACLA], el más cuantioso de la administración pública federal”, informó recientemente el periódico Reforma, y precisó que a través de él se tiene planeado gastar 113,000 millones de pesos de acuerdo con documentación de Guacamaya Leaks. Por ejemplo, 53,615 millones ya han sido vaciados del FACLA en “obras prioritarias”. Según la nota sobre la filtración, “28 mil 289 para el corredor del Istmo de Tehuantepec, que controla la SEMAR; 21 mil 299 millones para obras de la SEDENA en la frontera norte, y 3 mil 927 millones para el denominado Proyecto Guaymas, que contempla una carretera y un puerto”, entre otra infraestructura de las Fuerzas Armadas.

Justamente, la información sobre el FACLA (Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera) fue declarada confidencial por la ANAM en una respuesta a una solicitud de información revisada por Empower. El argumento para la confidencialidad es que se trata de fondos de origen privado y no público.

“Los fondos del FACLA son recursos privados de los pagos de importadores y exportadores, los cuales no son contribuciones ni tienen la calidad de ingresos públicos”, se lee en la respuesta. Se amparan, además, en que la Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoce dicha calidad de “fondos privados” en la resolución de controversia constitucional 84-2004.

Para Maria Marván, excomisionada del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, ahora INAI, la información sobre el FACLA debería ser pública porque tiene como fideicomitente a la Secretaría de Hacienda, responsable último o principal de este fideicomiso.

“Si la información es privada, porque el fideicomiso es privado, y los fondos son privados, entonces ¿cómo le hacemos para que ese dinero esté financiando lo que está financiando [obras públicas] y forme parte del presupuesto de la Federación. Ahí hay un proceso de expropiación silencioso, se están robando el dinero privado para destinarlo a cuestiones públicas”, comentó la excomisionada en entrevista para este reportaje.

Una presentación del SAT, fechada en 2007, mencionaba sobre el FACLA: “Este fideicomiso al ser público es susceptible de ser revisado por las entidades fiscalizadoras y a su vez existe la obligación de transparentar sus operaciones y de rendir cuentas”. En medio de las inconsistencias, la transparencia se pierde

Hay otros ejemplos del criterio de transparencia de la ANAM. Los nombres de las personas a cargo de una actividad académica puede ser, para la ANAM, información que se considera reservada. Así respondió a una solicitud sobre los “nombres de quienes impartieron el Diplomado de Aduanas Marítimas y Seguridad Nacional”. También ha catalogado como reservados los nombres de las personas que actualmente ocupan la titularidad de distintas unidades administrativas centrales, como la dirección general de operación aduanera, la dirección de supervisión de aduanas fronterizas y la dirección general de investigación aduanera.

Esta opacidad informativa choca con la apuesta que promocionaba el Gobierno Federal en su decreto de creación de la ANAM en julio de 2021. “Que es conveniente realizar acciones que fortalezcan la seguridad nacional, principalmente en los puntos de acceso al país, considerando preferentemente la contratación de personal que se haya destacado por ser garante de la transparencia (…), como es el caso de quienes pertenecen o han pertenecido a las Fuerzas Armadas, para incorporarse como personal [de la ANAM]”, decía el documento con el que López Obrador anunció la nueva relación de las aduanas con las fuerzas castrenses el 14 de julio de 2021. Sin embargo, no se avisora aún un antes y un después con la entrada de los “garantes de la transparencia”.

Los datos confidenciales del comercio exterior

La militarización de las aduanas presenta una vulnerabilidad en el comercio nacional e internacional, un sector del que la economía mexicana es altamente dependiente. Las importaciones y exportaciones representan casi el 80% del producto interno bruto del país, que tiene en Estados Unidos y Canadá a sus socios comerciales principales.

Dos empresas mexicanas y sus subsidiarias fueron incluidas en la “lista negra” de la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP, por sus siglas en inglés) de EE.UU. en octubre de 2021. Los productos de Agropecuarios Tom, S.A. de C.V. y Horticola Tom, S.A. de C.V. empezaron a ser detenidos por las autoridades estadounidenses por usar el trabajo forzoso. La lista internacional de la CBP registra un total de 65 empresas, mayormente asiáticas, que tienen prohibido ingresar mercancías a Estados Unidos desde su país de origen.

Sin embargo, no es posible conocer si alguna de estas empresas circula mercancías en México pues la información contenida en los registros de las exportaciones, llamados pedimentos, es considerada confidencial, según respondió la ANAM a una solicitud de información presentada por Empower: “Los pedimentos y la información contenida en estos, a través de los cuales se llevan a cabo operaciones de comercio exterior de contribuyentes en específico, se encuentra clasificada como confidencial, en virtud de estar protegida por el secreto fiscal”.

Pero esta reserva no aplica para todos los casos. Aunque la información de exportaciones e importaciones sí está disponible para descarga en el sitio web de la ANAM, los datos son dispersos, no traen identificadores fiscales y el 99% de las transacciones de 2021 no tienen entidad federativa de origen ni de destino. Adicionalmente, la ANAM no cuenta con una herramienta de consulta para la ciudadanía que concentre la información y facilite las búsquedas de envíos por empresa. Estos obstáculos para procesar y analizar los datos han sido aprovechados por empresas multinacionales que  lucran con las bases de datos del comercio exterior mexicano. Algunas de ellas son Panjiva, Import Key y Market Inside.

Empower accedió a una muestra de las bases de datos mensuales que estas empresas consiguen a través de las filtraciones de insiders en las aduanas y de las cuales extraen los datos parciales que incluyen en sus motores de búsqueda privados. Un total de 70 variables se despliegan en estos registros aduaneros, desde el distintivo entre importación y exportación, el código del agente aduanal, el nombre de la empresa que importa o exporta, el número de pedimento, el RFC (Registro Federal de Contribuyente), el país de donde proviene o a dónde se dirige (“país ruta”), el país de origen, el medio (aéreo, carretero, ferroviario, marítimo), el precio total y el unitario, entre otros.

Manuel Díaz, experto en comercio internacional, agregó que el precio pagado por la importación y los nombres propios de empresas exportadoras e importadoras sí deberían entrar en el resguardo del secreto comercial, algo que ciertamente difiere de lo que sucede en Estados Unidos, principal socio comercial de México.

Recaudación sin transparencia

Así, entre fideicomisos y falta de transparencia, el avance de los militares en las aduanas continuó con Horacio Duarte, abogado y político cercano a AMLO, al frente de la ANAM cuando fue creada en 2022, puesto que dejó el 12 de octubre de 2022 para integrarse a la campaña de Delfina Gómez en el Estado de México. Duarte ya era el titular de la extinta AGA, a la que sustituyó la ANAM. El abogado ha acompañado a López Obrador desde 2005, durante el proceso de desafuero que enfrentó el entonces jefe de Gobierno de la Ciudad de México. En tiempos recientes, Duarte presidió el partido político Morena en el Estado de México entre 2015-18 y dejó su puesto como subsecretario de Empleo para asumir, en mayo de 2020, la administración general de aduanas.

“En el caso concreto de la aduana donde estoy, veo que son ya un 50% civiles y 50% militares”, explicó a Empower Enrique Prida, presidente de la Asociación de Agentes Aduanales de Toluca. Según reportó el medio de comunicación Animal Político, el plan institucional de la ANAM es que, a fines de 2022, la totalidad del personal aduanal sea militar.

Duarte, el ahora extitular de la ANAM, fue también el principal comunicador de los datos de recaudación aduanal. El 20 de agosto de 2022, escribió en su cuenta de Twitter: “La coordinación con las Fuerzas Armadas ha logrado que las 50 aduanas del país sean más eficientes y seguras”. Y el día anterior sostenía: “En las 18 Aduanas coordinadas con la @SEMAR_mx, hemos recaudado 362 mil millones de pesos, de enero a junio de este año, un aumento de 13 por ciento en comparación con el mismo periodo del 2021. #TransformandoLasAduanas”.

Las cifras que escasean son aquellas que permitirían realizar un análisis independiente de estos datos.

“Los datos de recaudación siempre van a existir, (…) pero por ejemplo, de la cantidad de empresas registradas, a lo mejor brindarán el dato general; de ellas cuántas están digitadas al 100%, cuántas tienen en orden sus papeles, cuántas no están bajo observación, con ese detalle no”, sostuvo en entrevista Aarón Rojas, parte de la empresa Galica Servicios Logísticos [aduanales] y con 12 años de ejercicio en el sector del comercio exterior. “Honestamente no creo que la autoridad aduanera, la Agencia Nacional de Aduanas, esté preocupada de verdad en transparentar ese tipo de cosas, ellos están preocupados en la recaudación”, dijo a Empower.

Empower preguntó a la ANAM por qué no publica en el Sistema de Portales de Obligaciones de Transparencia (SIPOT) qué empresas han sido observadas por incumplimiento a la normativa aduanera o incumplimiento de procedimientos legales en las operaciones de comercio exterior, o qué empresas han sido prohibidas de realizar operaciones de comercio exterior por antecedentes o sanciones por contrabando, lavado de activos u otras prácticas ilícitas. Sin embargo, al cierre de esta edición no se ha recibido respuesta de la autoridad aduanera.

Agentes aduanales en el limbo

Para Enrique Prida, de la Asociación de Agentes Aduanales de Toluca, el cambio de mando trajo consigo incongruencias. “Nosotros estamos como en una especie de ¿a quién le hago caso o a quién me dirijo?, porque son tres: SAT, ANAM y militares. [Solicitamos] Que a la brevedad se defina con quién podemos dirigirnos para solución de los temas aduanales. Repito, hoy por hoy, eso está en el limbo”, aseguró a Empower.

Prida se refiere específicamente al aviso de cruces, un procedimiento por el que el sistema aduanal reconoce la validez de una operación de comercio exterior y que podría considerarse el corazón de la operatividad aduanal. Los pedimentos, que tienen una vigencia limitada, son los documentos por los que solicitan la aprobación de dicha operación. Sin embargo, si bien cumplen con los pasos establecidos por la ANAM (pasar por el sistema de semáforo rojo o verde, salir de la aduana con la documentación completa y los impuestos pagados), el SAT aún les retiene el pase al no tener registro de la operación. “¿Por qué? Porque las dos autoridades en este caso, ANAM y SAT, no se retroalimentan, y nosotros, los usuarios, somos los que estamos pagando el problema”, explicó el agente aduanal.

La misma situación fue confirmada a Empower por una agente aduanal en Ciudad de México. “Como Hacienda [SAT] tiene registrada la operación como ’abierta’, como que el agente aduanal no la ha cerrado, pues te suspende la patente y entonces el agente se queda sin trabajar una semana”.

En este panorama del comercio exterior, el daño a la regularidad operativa es solo la cereza del pastel. Preocupa que el aumento en la falta de transparencia con las Fuerzas Armadas termine facilitando la propagación de lo que justamente se buscaba evitar: la corrupción en las aduanas mexicanas.

Ni SEDENA ni SEMAR respondieron a cuestionarios enviados para este reportaje.

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